新聞來源:自由時報
◎ 宋承恩
資訊不充分時,評估會失焦,彷彿霧裡看花。太平島議題即是如此。
原因在南海仲裁案台灣不願面對的兩項真相。
馬英九總統登上太平島,以駁斥菲律賓在南海仲裁中主張:太平島不具島的資格,從而,頂多只能據以主張12浬領海,不能主張專屬經濟區或大陸礁層的權利。美國罕見的以嚴厲的口吻對馬政府此舉表達失望,認為對減緩緊張情勢毫無幫助。相對的,台灣官方陷入一片愛國護土情操,認為總統前往自己國家的領土,外人不應置喙。美國公開聲明的原因何在?是美國反對台灣對太平島的領土主張嗎?要解讀背後的意義,台灣必須清晰地思考兩方面的真相。
第一,南海仲裁案所處理的是關於海域的爭端,不涉及領土主權。南海仲裁案是菲律賓單方提起,由依海洋法公約所組成的仲裁庭審理,本質上仲裁庭沒有對領土主權問題的管轄權。菲律賓所告的,是中國的九斷線海域主張的權利基礎、中國所占島礁的地位(其中並不包含太平島!)、以及中國各種行為所引發的侵權問題,包括破壞海洋環境。菲律賓之所以必須處理太平島,是因為太平是南沙中面積最大的自然形成地物。藉由否定太平島的島嶼地位,舉重以明輕,有利菲方有關其他地物之主張。言詞辯論中,菲方並未否認太平島的各項自然條件,包括有淡水,駐軍,豢養禽畜等,只是爭執太平島不靠外來補給,無法自行維持人居與經濟生活,不符合公約的島嶼要件。此為法律問題,待仲裁庭裁判。
在此背景下,台灣登太平島是為了什麼?大戰略又是什麼?馬政府其實並沒有足夠的說明。基於以上理解:不是為了領土主權,因為仲裁庭無論如何,無權對太平島究竟是島還是礁作出判決,更不會決定太平島歸誰所有;也不是為了島嶼地位,因為此點是法律解釋問題,該做的是出個擲地有聲的法律意見;也不是為了突顯證據,因為菲方並未否認太平島的各項自然條件,而是爭執這些無法自給自足;在這些點上,台灣該做的,是在法律上進一步說明為什麼這些條件使太平島成為島嶼。
要了解外界為何如此解讀馬政府的動作,必須面對第二方面的真相:台灣是以什麼地位主張太平島。在台灣內部,政府給的標準答案是「中華民國」。總統也說,登上太平島與中國或馬習會「一點關係都沒有」。外交部2015年10月31日的聲明:「菲律賓從未邀請中華民國參加該國與中國大陸間之南海仲裁案,仲裁法庭亦未就本案徵求中華民國之意見,故本案與中華民國完全無涉」說得好像中國與中華民國是兩個獨立的實體,而台灣是訴外的一方。問題是,國際上也這麼看嗎?
知情者不願面對,夸夸而談者不曾注意的真相是,台灣從來就不是南海仲裁訴外的一方,而是被當成中國的一部分。訴訟中提到台灣,菲律賓一概稱以「中國台灣當局」(Taiwan Authority of China)。仲裁庭程序判決第三段描述南海地理時說:「南海周邊有七個國家:北瀕中國與其海南島與台灣島,東瀕菲律賓,西瀕越南,南瀕馬來西亞、汶萊、新加坡與印尼。」 根本未曾把「中華民國」算入國家,而是當成中國的一部分。外交部曾提出任何抗議嗎?難道要繼續讓這樣的文字列於國際司法文書?聲明中反指仲裁庭應徵求中華民國之意見,不正應了頭埋沙堆的現代版阿Q?
說這些都是國際的打壓?但看看中華民國政府自己的行為:處處強調憲法上兩岸非國與國關係,總統化身為「領導人」握手強調「一個中國」,大談合作與振興中華。在南海議題上,則維持1946年以來的U形線,忽視該線原意只在界定島礁位置,對中國將之運用作海域主張不發一詞,辦展覽出版史料努力為「歷史性權利」找尋論據,還說北京的主張是繼承了民國的主張,強調兩岸血緣不可分。現在藉護土之名大動作登島,如何不讓國際社會認為是以中國的身份出現,且與北京站在同一立場?更不要說過去幾年來,學者智庫以「兩岸合作」為名進行的資料與研究交換,無一不看在國際眼裡。
其實,相關國家雖然經常邊緣化台灣,也不承認其為國家,實質上一直都將台灣與中國分別對待。1月30日美國國防部宣佈驅逐艦柯蒂斯魏柏號駛入西沙群島的中建島海域,即特別陳明是在挑戰中國、台灣、 越南三個「試圖限制航行權利與自由的聲索方」。台灣雖立即澄清未妨礙他國在南海航行飛越,但《領海及鄰接區法》第七條明白規定「外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知」,也是事實。即使菲律賓在訴訟中陳明恪遵一中原則,但也表明1949年後,台灣當局的行為不能歸責於中國,依現實將台灣視為有別於中國的實體。念茲在茲強調一個中國的,恐怕只有馬政府與北京。
登太平島既不是為了捍衛主權,維護其島嶼地位又有更重要的方法,對外汲汲以一中示人,對內又掩蓋國際上將台灣視為中國一部分的處理,馬政府在南海議題上祭出太平島議題,究竟為了什麼?太平島恐怕只是個煙霧彈,其效果是在內部以愛國護土大旗消滅不同聲音,對外把台灣與中國更緊密的拉在一起。
在南海議題上,台灣面對兩個基本選擇:第一,是繼續與北京的立場完全一致?還是有自己獨立的政策?撇開政治語言,在這點上試蕊只有一項,即台灣是否以自己的名義向仲裁庭提出第三方介入的請求。這是強力主張太平島主權與島嶼地位後,邏輯上的下一步。台灣不是主張擁有太平島主權且可以主張200浬專屬經濟區嗎?為何容忍其他國家在自己的海域大打法律戰呢?為貫徹護土的決心,政府應立即遞狀,要求參與仲裁程序以保護自己的法律利益,否則仲裁庭應將本案程序駁回,因為太平島的200浬專屬經濟區涵蓋了九斷線內海域很大的一部分,而當事方不得就訴外方的財產或權利提訴。若支支吾吾不作此舉,則更證實太平島護土議題是煙霧彈:火花不少卻不在求實效,只在引導國內國際偏離真正的問題。這也是美國為何用「毫無幫助」形容此舉的原因。
第二個基本選擇,是在U形線上是否與北京一樣,認為是海域主張?這點主政者必須取得正確的國際法理解,不能因為過去國府有性質含糊不清的線段,就拒絕因應時勢彈性處理。別的不講,中國在距離本土海岸遙遠的海域,僅憑原無人居的島礁,主張廣大海域的獨享權利,依據何在?就算中國1946年有此意思,有哪個類似的海域主張嗣後未經調整,與公約相符的?在中國強勢「維權」以前,南海情勢是否像現在一樣緊張?是否出現砍斷探勘船纜繩、包圍作業漁船、大規模抽砂造島、電魚濫採巨蚌等行為?對南海的討論,不基於法律立場的基本判斷,只顧主張,並非明智之舉。
希望台灣的主政者,對南海議題能慎思明辨,依據國際法作正確的判斷,以展現台灣是遵守國際法的負責任國家,甚至成為督促中國理解並接受國際法治的先鋒。
(作者為英國牛津大學國際法博士候選人,曾參與多項對外談判)